100 Jahre nach Einführung des aktiven wie passiven Wahlrechts für Frauen hat Brandenburg als erstes Bundesland Ende Januar 2019 ein Paritätsgesetz beschlossen (Wiechmann 2018) und damit das Wahlrecht verändert, um der permanenten Unterrepräsentanz von Frauen im Landtag entgegen zu wirken (Landtag Brandenburg 2019). Im Juni 2020 treten die Paritätsregelungen im Wahlrecht in Kraft. Dann sollen die Wahllisten aller Parteien paritätisch mit Frauen und Männern besetzt werden. Die Direktmandate in den Wahlkreisen sind vom Gesetz jedoch ausgenommen. Kaum war das Gesetz verabschiedet, kam die erste Verfassungsklage.

Grundsätzlich stehen drei Verfassungsnormen im Widerstreit: Art. 3 Abs. 2 GG: Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Dieser Artikel zählt zu den Grundrechten. Art. 21 GG: Parteienfreiheit und Art. 38 GG: Grundsätze der Freiheit und Gleichheit der Wahl. In den politischen und juristischen Auseinandersetzungen bzw. Einschätzungen werden vor allem die Art. 21 und 38 GG herangezogen, um das Paritätsgesetz als nicht verfassungsgemäß zu bewerten. Letztlich ist es allerdings eine politische Entscheidung, ob gleichberechtigte politische Teilhabe der Geschlechter ein Ziel ist. Diese Entscheidung kann der Gesetzgeber nicht an die Gerichte delegieren.

Repräsentanz von Frauen

Frauen sind in Deutschland auf allen politischen Ebenen unterrepräsentiert, obwohl sie die Mehrheit der Bevölkerung stellen (Wiechmann 2019). Nach einem rasanten Anstieg der Frauenrepräsentanz zwischen 1983 und 1998 sank ihr Anteil im Deutschen Bundestag wieder von 36 Prozent (2013) auf 31 Prozent und somit auf das Niveau von 1998. Die vergleichsweise zügige Steigerung der Frauenanteile in den Parlamenten geht auf Bündnis 90/Die Grünen und ihre paritätische Besetzung (50 Prozent) der politischen Mandate und Funktionen zurück. Doch aktuell zeigt sich ein signifikanter Rückgang der Frauenrepräsentanz im Deutschen Bundestag. Vergleichbares geschieht auch in Landes- und in Kommunalparlamenten – was ist passiert?

Für dieses Ergebnis war nicht nur der Einzug der AfD als Rechtsaußen-Partei (mit zwölf Prozent Frauen) in den Bundestag verantwortlich, sondern auch die Unionsparteien (mit 20 Prozent Frauen) und der Wiedereinzug der FDP (mit 23 Prozent Frauen) trugen zu einer deutlich sinkenden Frauenrepräsentanz im Bundestag bei. Die Parteien, die über Quotenregelungen verfügen – Bündnis 90/Die Grünen, die Linke und die SPD – können selbst bei Übererfüllung ihrer Quoten den Frauenanteil nur begrenzt steigern. Das heißt: Freiwillige Quoten der Parteien reichen für eine Geschlechterparität in den Parlamenten nicht aus.

Oft werden Frauen selbst für ihre niedrige politische Repräsentanz in den Parlamenten verantwortlich gemacht, vor allem von den Parteieneliten: Frauen besäßen zu wenig Selbstbewusstsein für Machtpolitik, Frauen verfügten aufgrund ihrer Doppelbelastung von Familie und Beruf über zu wenig Zeit für politische Arbeit oder Frauen seien (noch) nicht in verantwortungsvollen beruflichen oder Vereinspositionen mit entsprechenden Vernetzungsstrukturen angekommen, die für eine politische Karriere förderlich sind. Die Plausibilität dieser Argumentationen ist zwar nicht generell infrage zu stellen, allerdings gab es noch nie so viele gut- und hochqualifizierte Frauen wie heute.

Im Wahlsystem liegt die Krux

Als Einflussfaktoren, die als negativ für die politische Repräsentanz von Frauen identifiziert werden können, müssen zuerst die Wahlrechtssysteme als Institutionen genannt werden. Das Nominierungsverhalten der Parteien spielt eine erhebliche Rolle für die Aufstellung der Direktkandidaturen (Mehrheitswahl) in den einzelnen Wahlkreisen sowie die Zusammensetzung der Wahllisten (Verhältniswahl): Die Direktkandidaturen werden in den Wahlkreisen aufgestellt. Deren Spitzen sind überwiegend männlich und lassen sich oft selbst als Kandidaten aufstellen. Die Listen hingegen werden durch die Parteien selbst aufgestellt, und hier finden – je nach parteiinterner Regelung – Frauen in unterschiedlichem Maße Berücksichtigung. Wo eine Partei viele Direktmandate gewinnt, ist der Frauenanteil dieser Partei im Parlament häufig eher gering. Am Beispiel der CDU/CSU wird dies besonders deutlich: Die Unionsparteien sind seit 2017 mit 246 Sitzen im Bundestag vertreten (davon 20 Prozent Frauen). Bei der Bundestagswahl 2017 gewannen sie 231 Direktmandate von 299 Wahlbezirken in Deutschland. Das heißt, über die Liste zogen nur noch 15 Kandidat*innen in den Bundestag ein.

Fragt man die Parteien selbst, warum sie nur verhältnismäßig wenige Frauen als aussichtsreiche Kandidatinnen aufstellen, dann heißt es häufig, man könne keine finden bzw. motivieren – aus den üblichen hier bereits genannten Gründen. Fragt man genauer nach Maßnahmen zur Rekrutierung von Frauen, dann lässt sich allerdings keine Strategie erkennen (Holtkamp/Schnittke/Wiechmann 2009).

Das Wahlrecht bremst Frauen aus

Das Wahlrecht strukturiert das Ergebnis vor und wird mittlerweile zunehmend als Bremse für die Frauenrepräsentanz identifiziert. Die Wählerschaft hat keinen Einfluss auf die von den Parteien vorgenommenen Nominierungen von Kandidat*innen, sondern kann bei Wahlen für die Erststimme allenfalls eine*n bereits feststehende*n Direktkandidaten oder -kandidatin und mit der Zweitstimme eine Partei mit einer ebenso feststehenden Liste wählen.

Mehr Spielraum für die Wähler*innen ergibt sich lediglich bei Kommunalwahlen in Bundesländern, die das Wahlrecht mit Kumulieren und Panaschieren ermöglichen, wo also ein Präferenzwahlsystem existiert. Hier gibt es keine Direktkandidaturen, sondern lediglich offene Listen, deren Reihenfolge durch die Wähler*innen verändert werden kann. In diesem Wahlsystem hat jede*r Wähler*in je nach Bundesland mehrere Stimmen (mindestens aber drei). Diese können alle an eine Kandidatin oder einen Kandidaten vergeben werden (kumulieren). Darüber hinaus kann man seine Wahlstimmen über die unterschiedlichen Parteien hinweg verteilen (panaschieren). Studien zeigen, dass Kandidatinnen dadurch eher gewinnen können (Friedhoff/Holtkamp/Wiechmann 2016). Unter demokratietheoretischen Aspekten erhält die Wählerschaft ein größeres Mitspracherecht bei der Auswahl der politischen Elite/Parlamentarier*innen. Ein solches Wahlsystem ließe sich auch für Bundestags- und Landtagswahlen denken.

Quotendiskussion verdeckt den Sinn von Parität

Offenbar kann eine freiwillige Frauenquote der Parteien nur bedingt etwas an der politischen Unterrepräsentanz von Frauen in allen Parlamenten ändern, da sie durch die Direktkandidaturen quasi ausgehebelt wird (Wiechmann 2016; Davidson-Schmich/Kürschner 2011). Da kleinere Parteien überwiegend über die Liste ins Parlament einziehen, ergibt sich bei ihnen ein anderes Bild. Hier kann man klarer erkennen, welche Partei sich ernsthaft für Parität einsetzt. Das sind gegenwärtig vor allem Bündnis 90/Die Grünen und die Linke. Allerdings haben nicht nur bestimmte Parteien keine Quote (FDP oder AfD), sondern auch Frauen selbst stehen ihr z. T. skeptisch gegenüber. Politikerinnen fühlen sich z. B. durch eine Quote in ihren Kompetenzen entwertet. Dies hat auch mit einer Begriffsentwertung im Zeitverlauf zu tun: Die männliche politische Elite wird nicht müde zu betonen, es müsse zuvorderst um die Qualifikation und nicht um das Geschlecht gehen. Damit wird implizit vermittelt, dass über eine Quote unqualifizierte Frauen in ein Mandat kommen. Über unqualifizierte Männer (in einem Mandat) wird hingegen nicht diskutiert. Quotenbefürworter*innen gehen dagegen davon aus, dass natürlich die Qualifikation im Vordergrund stehen muss, sie gehen aber gleichzeitig davon aus, dass es genügend qualifizierte Frauen gibt.

Schließlich gibt es in vielen Bereichen paritätische oder Proporz-Verfahren, also Quoten, auch in der Politik, zu denken ist an den Regionalproporz im Landtag von Nordrhein-Westfalen. Auch die Wirtschaft kennt Parität: So müssen nach dem Mitbestimmungsgesetz in Aufsichtsräten sowohl die Arbeitgeber- als auch die Arbeitnehmerseite vertreten sein (zu einem Drittel). Hier wird die Sinnhaftigkeit nicht angezweifelt.

„Wann verwandelt sich Repräsentation in Macht?“

Die politikwissenschaftliche Genderforschung sieht in der reinen Anteilssteigerung von Frauen (deskriptive Repräsentanz) zwar noch keine Garantie auf einen machtvollen politischen Einfluss, doch sind die Chancen größer, dass sich die Politik auch inhaltlich verändern könnte (Philipps 1995).

In Frankreich hat die Nationalversammlung im Jahr 2000 ein Paritätsgesetz für die Kommunen beschlossen und dafür die Verfassung geändert. Die Parteien müssen in ihren Listen 50 Prozent Frauen aufstellen. Können oder wollen sie die Kandidat*innenquote nicht erfüllen, werden sie nicht zur Wahl zugelassen. Seit 2001 sind in den kommunalen Parlamenten nahezu 50 Prozent Frauen vertreten. Offenbar hatten die Parteien keine Probleme, genügend Frauen für die politische Arbeit zu motivieren.

Mehr zum Thema in der Tagungsdokumentation Geschlecht.Politik.Partizipation. NRW auf dem Weg zur Parität, hg. v. Beate von Miquel (Studien Netzwerk Frauen- und Geschlechterforschung NRW Nr. 34), Essen 2020, darin: Wiechmann, Elke: Frauen in der Politik, S. 9–19.